加快中医药立法 完善中医药管理体系

    杨金生委员说，党中央、国务院高度重视中医药事业发展，为中医药发展提供了相应的组织保障，明确提出坚持“中西医并重”，“扶持中医药和民族医药事业发展”。作为国务院深化医改重要配套文件之一的《国务院关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》，对中医药各方面工作提出明确要求。

    但是，中医药管理中也存在着一些矛盾和问题：

    一是中医药管理体制不健全，管理队伍薄弱。目前，虽设立了国家中医药管理局，但省级及其以下的管理机构并不健全。全国除少数几个省（市、区）成立了相对独立的中医药管理机构外，大多数省份没有相对独立的中医药管理机构。省级中医药管理机构，有的是副厅级局，有的是处级局，有的是中医处，并且其职能也不尽完善。地级市、县基本没有中医药管理机构，县级甚至没有专人负责中医药工作，中医药管理没有形成有效的管理体系，国家对中医药工作的方针政策在基层难以贯彻落实。

    二是中药管理职能分散，权责脱节。中药管理职能出现分散倾向。如原中药生产、流通的行业管理职能交给国家经贸委，后又交给国家发改委；原中药质量监督管理的职能交给国家药监局。中药分离趋势加大，目前，我国中药资源和产业管理实行的是分部门、分级别的监督管理体制，主要涉及国家发改委、工业信息化部、科技部、商务部、农业部、卫生部、国家工商总局、国家质检总局、国家药监局、国家林业局、国家中医药局等多家部委。由于各职责部门从不同角度行使职能，缺乏统一规划、统筹协调，客观上造成了多头管理的局面。如国家发改委负责中药生产的行业管理，国家药监局负责中药生产、流通、使用的行政监督和技术监督，而国家中医药管理局仅主要负责中医药的科技研究和医疗服务。主要弊端表现为：管理职责分散，缺乏对中药产业整体的长远战略规划，对关系产业乃至行业持续健康发展的整体性、全局性、难点性问题缺乏统筹规划；部门间政策不配套现象较为突出，有关部门依据职责各行其政，协调支持不够，在一定程度上造成了政策衔接不畅；部门间存在职责交叉，导致部分工作存在管理漏项，特别是非濒危野生中药资源管理职责长期处于管理盲区。

    三是中医药立法滞后。我国现行与中医药有关的法律法规总体上比较分散、不系统。缺乏一部综合性的中医药专门法律，不能全面统筹协调中医药事业发展，不能全面统筹中医中药、资源保护与利用协调发展。另外，现行与中医药有关的法律规范未能充分反映中医药的发展规律和自身特点。现行涉及传统医药的法律法规，主要是参照西医药模式制定的，无法有效体现中医药等传统医药的特点和自身发展规律，一定程度上，不仅起不到保护作用，反而制约了中医药的发展。

    为推动中医药管理体系建设和完善，杨金生建议：

    一是国务院法制部门将《中医药法》列入今年国务院立法计划。上世纪80年代以来，不断有全国人大代表和政协委员呼吁中医药立法，2011年《中医药法（草案）》报至国务院法制部门。全国人大常委会将《中医药法》列入2013年的工作要点和立法工作计划的预备审议项目。建议国务院法制部门加快审议，及早上报全国人大常委会，促进《中医药法》早日出台。

    二是在管理机构的建设上，完善中医药管理机构和队伍建设。充分发挥国家中医药管理局在统筹规划和领导中医药事业发展中的作用，根据事业发展的需要，调整管理职能，增加机构设置和人员编制。如中医药资源的管理，争取在国家中医药管理局内部设立专门负责中药资源管理的机构，建立健全中药资源管理体制，加强对中药资源普查、保护管理和中药产业发展的统筹规划。

    三是在中医药管理体系上，建议明确省、地两级设立中医药管理部门。健全省、地两级地方中医药管理体系。各县在卫生局内设置中医药管理机构，做到地方中医工作有专门机构管，使国家保护和扶持中医药事业的政策法规得到很好落实，为中医药事业发展提供可靠的组织保障。在中药管理和服务职能方面，建议将中药材、中药饮片、医院中药制剂等管理职能统一由国家中医药管理局负责。